КАК РЕГУЛИРУЕТСЯ МЕЖДУНАРОДНОЕ СООБЩЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ COVID-19 И ПО КАКИМ КРИТЕРИЯМ ПРИНИМАЮТСЯ РЕШЕНИЯ?

Межстрановой анализ


КАК РЕГУЛИРУЕТСЯ МЕЖДУНАРОДНОЕ СООБЩЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ COVID-19 И ПО КАКИМ КРИТЕРИЯМ ПРИНИМАЮТСЯ РЕШЕНИЯ?

  • Опубликовано на английском языке 11 декабря 2020 г.

По мере развития пандемии каждая страна Европейского региона Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) приняла меры по ограничению въезда на свою территорию граждан других стран.

В контексте быстро меняющейся эпидемиологической ситуации страны ввели целый ряд ограничений и въездных требований, которые пересматриваются каждую неделю и меняются в зависимости от страны происхождения/отправления. Во многих случаях эти требования отменялись и вводились заново. В декабре 2020 г. многие правительства принимают меры по восстановлению международного сообщения не первой необходимости, одновременно стремясь снизить риск появления в стране завозных случаев.

В настоящем анализе рассматриваются стратегии, принятые странами Европейского региона ВОЗ в целях корректировки международного сообщения в контексте COVID-19. Информация собирались из открытых правительственных источников Группой поддержки в управлении инцидентами Европейского регионального бюро ВОЗ и на сайте Монитор реагирования систем здравоохранения на COVID-19 (HSRM) (данные по состоянию на 27 ноября 2020 г.). Приводятся примеры по следующим странам: Андорра, Беларусь, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Израиль, Исландия, Италия, Латвия, Литва, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Соединенное Королевство, Узбекистан, Хорватия, Черногория, Чешская Республика, Швейцария и Эстония. 

Этот анализ может использоваться в качестве информационной поддержки принятия решений об ограничениях на международное сообщение и выработки государствами-членами планов открытия границ.

Основные положения

30 января 2020 г. Генеральный директор ВОЗ объявил чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение (PHEIC), в связи со вспышкой SARS-CoV-2. В период пандемии все 55 стран Европейского региона ВОЗ, подписавших Международные медико-санитарные правила (ММСП, 2005 г.), в целях предупреждения распространения вируса и в соответствии со Статьей 43 ММСП приняли дополнительные медико-санитарные меры, существенно ограничивающие международное сообщение. 

ММСП – основной юридически обязывающий инструмент, предназначенный для предотвращения международного распространения болезней, предохранения от них, борьбе с ними и принятия ответных мер на уровне общественного здравоохранения, которые соизмеримы с рисками для здоровья населения и ограничены ими, и которые не создают излишних препятствий для международных перевозок и торговли. Международные меры регулирования перемещения включают запрет на въезд и/или выезд из страны воздушным, наземным и/или морским транспортом, а также приостановление выдачи виз. В странах, снявших запрет на въезд пассажиров, были введены определенные требования для приезжающих, такие как прохождение карантина в государственных учреждениях или на дому или наличие отрицательного результата теста на COVID-19.

После изначального введения запретов на въезд большинство государств со временем скорректировали свои меры регулирования международного сообщения.

Запреты на въезд в контексте COVID-19 в Европейском регионе ВОЗ вводились начиная с января 2020 г. К марту 2020 г. 90% стран-участниц закрыли свои границы для наземного, морского или воздушного транспорта, однако большинство из них постепенно отошли от полного закрытия границ и ввели ограничения на въезд в зависимости от страны отправления.

В Нидерландах запрет на въезд пассажиров из стран, не входящих в Европейский союз (ЕС), был введен в марте, однако в июле для ряда государств он был отменен. Также в марте Бельгия ограничила не жизненно важные поездки за пределы страны, но в июле частично сняла это ограничение для Соединенного Королевства и четырех других стран шенгенской зоны. По состоянию на 17 ноября среди наиболее часто применяемых в Европейском регионе ВОЗ ограничений для некоторых групп пассажиров можно назвать ограничения на пересечение сухопутных границ (42 государства-члена), ограничения на перелеты (45 государств-членов) и ограничение на морские поездки (32 государства-члена). И хотя в регионе недавно был зафиксирован рост числа новых случаев COVID-19, большинство стран не стали вводить полный запрет на все виды перемещения, а внедрили подходы, основанные на оценке риска, с дополнительными требованиями к въезжающим в страну.

Порог кумулятивной заболеваемости является главным эпидемиологическим критерием, на основе которого национальные власти классифицируют страны в соответствии с оцениваемым уровнем риска.  

В большинстве стран решения об ограничениях на передвижение принимаются на основе показателя кумулятивного числа случаев на 100 000 населения в стране отправления за последние 14 дней. Весной и летом ЭстонияЛатвия и Литва ограничили въезд пассажиров, прибывающих из стран с пороговым значением выше 25 случаев на 100 000 населения и ввели требование о прохождении карантина для людей, прибывающих из стран с уровнем заболеваемости 15 или 16 случаев на 100 000 населения. В мае Германия классифицировала страны (или территориальные образования), в которых число случаев превышало 50 на 100 000 населения, как зоны риска и ввела для пассажиров из этих стран требование о наличии теста на COVID-19.

При постепенном ослаблении ограничительных мер в отношении пассажирских перевозок (или временных ограничений) ВОЗ рекомендует руководствоваться результатами тщательно проведенной оценки риска с учетом следующих факторов:

  • страновой контекст;
  • эпидемиологическая ситуация на местах и специфика распространения инфекции;
  • меры в области общественного здравоохранения и социальные меры, принимаемые в странах в целях локализации вспышки заболевания;
  • возможности систем здравоохранения как в странах отправления, так и в странах прибытия, включая пункты пересечения границы.

Должны быть обеспечены:

  • соразмерность мер рискам для общественного здоровья;
  • адаптация мер на основе регулярной и систематической оценки, проводимой с учетом изменения эпидемиологической обстановки по COVID-19;
  • регулярное информирование населения о принимаемых мерах.

13 октября Совет Европейского союза рекомендовал государствам-членам принять ряд общих критериев для оценки ситуации в странах ЕС и обеспечения общей координации мер, ограничивающих передвижение внутри ЕС. Это, в частности, следующие критерии: число новых случаев COVID-19 на 100 000 населения за последние 14 дней, процент положительных тестов на 100 000 населения и общее число проведенных тестов. По состоянию на 17 ноября некоторые страны, в частности, ИрландияЛитваНорвегия и Чешская Республика, приняли и внедрили у себя эти критерии. Что касается третьих стран, Совет Европейского союза рекомендовал снятие ограничений на въезд в зависимости от эпидемиологической ситуации и принимаемых мер сдерживания распространения вируса, включая физическое дистанцирование, а также экономических и социальных факторов и взаимности. Принцип взаимности – политический критерий, в соответствии с которым страны снимают ограничения на передвижения для других стран, если эти страны отвечают такими же мерами – применяется в ряде стран – в частности, в ГерманииГреции и ГрузииГрузия отменила ограничения на пересечение границы и разрешила въезд в любых целях для путешественников из пяти стран ЕС, разрешивших, в свою очередь, въезд для граждан Грузии: Германии, Латвии, Литвы, Франции и Эстонии. Германия отменила ограничения для Китая, Южной Кореи и Японии при условии, что эти страны примут ответные меры для граждан Германии. И наконец, Греция разрешила въезд пассажирами из Китая, также по принципу взаимности.

Требования для прибывающих пассажиров, такие как обязательный карантин и тестирование на COVID-19 для путешественников из определенных стран, все чаще применяются вместо общего запрета на въезд в условиях роста числа новых случаев заболевания.

Страны начали применять требования о карантине для прибывающих из определенных стран или регионов с самого начала эпидемии. В январе Исландия приняла требование об обязательном домашнем 14-дневном карантине для прибывающих из Уханя, Китай. В феврале Мальта обязала прибывающих из Италии, Китая (в т.ч. Гонконга), Сингапура, Японии, Ирана и Южной Кореи проходить обязательный 14-дневный карантин. В марте Словакия ввела требование о 14-дневной самоизоляции для пассажиров из Китая, Южной Кореи, Ирана и Италии. К концу марта требование о прохождении карантина для некоторых или всех прибывающих пассажиров стало практически повсеместным – этой мерой в тот период воспользовались более 76% государств-членов Европейского региона ВОЗ.

Как и в случае с запретами на въезд, страны Европейского региона ВОЗ постепенно отменяли требования о карантине для всех приезжающих и вводили условие прохождения обязательного карантина для путешественников из конкретных стран, обычно из перечня «зон высокого риска». В начале июля в Соединенном Королевстве было принято постановление об обязательной 14-дневной самоизоляции для прибывающих из всех стран, кроме 59 стран транспортного коридора. В августе Румыния обязала путешественников из 25 стран, входящих в зону «высокого эпидемиологического риска» («желтую» зону), оставаться на карантине в течение 14 дней. В октябре Узбекистан принял требование для пассажиров из всех стран «желтой» и «красной» зон о наличии отрицательного ПЦР-теста и прохождении карантина в течение 14 дней после прибытия. В целом карантин обычно устанавливается на 14 дней, однако этот срок может меняться от страны к стране. Все больше стран – в частности, НидерландыБеларусь и Венгрия – сокращают период карантина с 14 до 10 дней, в то время как, например, Израиль в ноябре объявил о сокращении продолжительности карантина с 14 до 12 дней. В сентябре 2020 г. начался рост числа случаев COVID-19 в большинстве стран ЕС, и многие страны расширили свои списки государств, после посещения которых необходим карантин, а ряд других стран – в частности, Венгрия и Чешская Республика – вновь ввели запреты на въезд, с некоторыми исключениями.

Также все больше стран стали вводить требование о прохождении теста на COVID-19 в дополнение или взамен обязательного карантина. В Хорватии двухнедельный карантин может быть отменен после получения отрицательного ПЦР-теста на седьмой день карантина. В Эстонии 10-дневный карантин может быть сокращен, если пассажир сдаст ПЦР-тест в день прибытия и на седьмой день карантина. В Исландии зарубежные путешественники могут выбрать из двух вариантов – 14-дневный карантин или 5-дневный карантин с прохождением двойного тестирования (в день прибытия и на шестой день).

Требования к типам тестирования на COVID-19 в Европейском регионе ВОЗ также разнятся; кроме того, отличаются положения о периоде, в который необходимо пройти тестирование. Применяются такие требования, как наличие теста на COVID-19, сделанного до прибытия, тестирование в день прибытия (в аэропортах или на вокзалах) или прохождение тестирования в течение нескольких дней после прибытия. По типам и срокам тестирования, по состоянию на 17 ноября, 34 страны требуют наличие результатов теста до прибытия, из них 31 страны непосредственно ссылаются на наличие отрицательного ПЦР-теста, Черногория принимает результаты серологического тестирования, а Италия и Норвегия – тест на антиген. Андорра также принимает TMA-тест. Из 21 страны, проводящей обязательное тестирование на COVID-19 в день прибытия, 18 непосредственно ссылаются на отрицательный ПЦР-тест, Италия и Сан-Марино – на тест на антиген и Сан-Марино – на серологический тест. В пятнадцати странах также проводится повторный ПЦР-тест после прибытия.

Ограничение международного сообщения привело к существенным сбоям в осуществлении жизненно важных поездок и торговых процедур, несмотря на введение странами Европейского региона ВОЗ ряда исключений, необходимых для сохранения важнейших услуг.

Хотя ограничения международного сообщения и торговли были внедрены во всех 55 государствах-членах Европейского региона ВОЗ, во многих странах также вводились исключения, обеспечивавшие поступление в страну важнейших товаров и услуг. Например, в ХорватииСловакииШвейцарии и Португалии разрешен въезд иностранных граждан, выполняющих жизненно важные функции, связанные с их учебой или работой. При этом во многих странах введен запрет на экспорт жизненно важных медицинских товаров, таких как СИЗ, медицинское оборудование и необходимые фармацевтические препараты (в частности, инсулин и морфин), а также на немедицинские товары, такие как продукты питания и продукты животноводческого производства, в целях обеспечения общественной и национальной безопасности и уменьшения бремени и нагрузки на национальные ресурсы. Что касается действий на надгосударственном уровне, в марте 2020 г. межправительственные ведомства, в частности, Европейская комиссия, ввели подобные запреты на экспорт от имени всех 27 государств-членов, как и Евразийская экономическая комиссия, запретившая вывоз определенных товаров для своих государств – Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Российской Федерации.

В совместном заявлении с Всемирной торговой организации ВОЗ обратилась к странам с призывом принять все необходимые меры для того, чтобы усилия по предупреждению распространения пандемии COVID-19 не препятствовали функционированию цепей поставок продуктов питания, глобальной торговле и движению медицинских препаратов и других товаров первой необходимости, а также перемещению работников, выполняющих важные функции в контексте реагирования на пандемию. Помимо этого, на четвертом совещании Комитета ММСП (2005 г.) по чрезвычайной ситуации (группы экспертов, проводящей совещания каждые 90 дней в период пандемии в целях предоставления консультативной поддержки Генеральному директору ВОЗ) было отмечено, что жизненно важные услуги должны поддерживаться путем выделения достаточного финансирования, организации снабжения и направления необходимых человеческих ресурсов. 

С учетом характера развития пандемии меры регулирования международного сообщения, принятые в целях недопущения распространения вируса, быстро меняются и существенно различаются в странах Европейского региона ВОЗ. По мере развития ситуации и получения новой информации о специфике вируса, все больше стран обратились к подходам, основанным на оценке риска, и адаптировали свои требования – в частности, с использованием условия о тестировании на COVID-19 – для ослабления ограничений или в дополнение к другим мерам регулирования передвижения. С учетом последних тенденций в области разработки вакцин можно спрогнозировать, что страны включат вакцинацию в свои стратегии регулирования международного сообщения. 

Jennifer AddoSara Barragan MontesTanja SchmidtWLeif William Van Grinsven 

Библиография

COVID-19: Council adopts a recommendation to coordinate measures affecting free movement. 13 October 2020. (https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/10/13/covid-19-council-adopts-a-recommendation-to-coordinate-measures-affecting-free-movement/#)

Заявление Генерального директора ВТО Роберту Азеведу и Генерального директора ‎ВОЗ Тедроса Адханома Гебрейесуса. 20 апреля 2020 г. (https://www.who.int/ru/news/item/20-04-2020-jointstatementbywtodirectorgeneralrobertoazev%C3%AAdoandwhodirectorgeneraltedrosadhanomghebreyesus)

Заявление о четвертом совещании Комитета Международных медико-санитарных правил (2005 г.) по чрезвычайной ситуации в связи со вспышкой коронавирусной инфекции (COVID-19). 1 августа 2020 г. (https://www.who.int/ru/news/item/01-08-2020-statementonthefourthmeetingoftheinternationalhealthregulations-(2005)-emergencycommitteeregardingtheoutbreakofcoronavirusdisease-(covid-19))

ВОЗ (2008) Международные медико-санитарные правила (2005 г.). Второе издание. Всемирная организация здравоохранения. (https://www.who.int/ihr/9789241596664/ru/)

WHO (2020) IHR portal. (https://www.who.int/ihr/access/en/)

ВОЗ (2020) Санитарно-эпидемиологические аспекты ‎возобновления международных пассажирских ‎перевозок. Рекомендации в отношении совершения поездок в условиях ‎COVID-19. 30 июля 2020 г. Женева: Всемирная организация здравоохранения. (https://www.who.int/ru/newsroom/articlesdetail/publichealthconsiderationswhileresuminginternationaltravel

Все ссылки по состоянию на 26 ноября 2020 г.